Кінець епохи казино? Чого очікувати від законопроєкту про обмеження реклами азартних ігор

Історія спроб врегулювати ринок азартних ігор в Україні нагадує класичний мультсеріал на кшталт “Тома і Джеррі” – держава інстинктивно намагається розібратись з ринком, застосовуючи цілий набір видовищних методів, які здебільшого завдають шкоди усьому навколо, крім самих казино (особливо – нелегальних). Останні ж користуються кожною можливістю для заробітку, чим самі створюють для держави приводи вкотре “закрутити гайки”. Або перерозподілити потоки під виглядом боротьби за безпеку громадян.

Класичним прикладом такого тандему влади та бізнесу була ситуація з 2009 по 2020 рік, коли азартні ігри, формально, були заборонені. Цей факт, утім, ніяк не перешкоджав мешканцям будь-якого спального району зустріти щонайменше пару “комп’ютерних клубів” по дорозі від зупинки громадського транспорту і додому. Приблизно раз на квартал поліція звітувала про рішуче “закриття” одного з таких закладів, а іноді навіть цілий міністр анонсував рішучу боротьбу з тим, що було заборонене і процвітало. 

У 2020 ситуацію вирішили змінити – азартні ігри легалізували, створили Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, як орган контролю за ними, навіть анонсували систему онлайн моніторингу за процесом гри. В теорії вона мала б ледь не в режимі реального часу відстежувати кожну ставку та її долю – на практиці ж, не склалося. Бізнес не квапився ставати більш прозорим, ніж це було мінімально необхідно, а для чиновників немає гіршого ворога, ніж об’єктивна статистика, коли виникне потреба знову щось пореформувати і потрібно буде озвучити якісь аргументи для цього. 

Передумови появи законопроєкту.

Вся ця конструкція могла б і працювати, якби не повномасштабна війна. Спершу нардепи в пориві незрозумілої щедрості включили гральний бізнес в перелік тих, які мали право на податкові пільги – казино отримали право сплачувати всього 2% від доходу, що в сукупності з неможливістю контролювати сам обсяг доходу, відкривало феєричні перспективи. Цей атракціон небаченої щедрості від держави тривав майже рік, закінчившись показним обуренням чиновників на те, що бізнес скористався наданими йому пільгами. Відповідальності, звісно ж, ніхто з авторів поправки не поніс.

Тим часом наростала значно більша проблема – життя в постійному стресі викликає потребу отриманні швидкого задоволення. Ця особливість психіки людини є однією з причин глобальної епідемії проблем, пов’язаних з переїданням, це зробило популярним ТікТок та аналогічні формати швидких відео, які, як і надміру солодка, солона та жирна їжа, дають миттєву “ін’єкцію задоволення”, залишаючи по собі почуття провини, невдоволення собою, відчай та цілком реальні проблеми зі здоров’ям. Але в умовах війни швидкі відео та шкідлива їжа програли онлайн-казино, які давали значно сильніші емоції. Ігрова залежність стала нагальною проблемою, особливо для військових, де неймовірний рівень стресу та відносно високі виплати (порівняно з середнім рівнем доходу в країні) стали бомбою сповільненої дії. 

Вона вибухнула 29 березня, коли була зареєстрована петиція про обмеження роботи онлайн-казино на період воєнного стану, автором якої був Павло Петриченко – громадський активіст та військовослужбовець 59-ї омпб імені Якова Гандзюка, який загинув за два тижні після того. Впродовж доби петиція набрала необхідні 25000 підписів, продемонструвавши серйозну підтримку з боку суспільства, зокрема завдяки поширенню серед медіа та популярних блогерів. Серед вимог петиції були:

• заборона доступу до онлайн-казино для військових на період воєнного стану;
• заборона реклами азартних ігор з використанням символіки ЗСУ та воєнної атрибутики;
• заборона співпраці між організаторами азартних ігор та БФ;
• заборона військовим частинам приймати благодійну допомогу від казино чи пов’язаних осіб;
• заборона реклами чи публічних згадувань про допомогу від казино військовим;
• заборона ломбардам приймати дрони, тепловізори та подібні товари;
• обов’язок інтернет-провайдерів блокувати сайти нелегальних онлайн-казино.

На петицію одразу ж відреагував президент, цим продемонструвавши, що питання азартних ігор дійсно перебуває в фокусі уваги влади – зазвичай відповіді на петиції доводиться очікувати місяцями. І менш ніж через тиждень, 5 квітня у Верховній Раді був зареєстрований законопроєкт № 9256-д, покликаний реформувати ринок азартних ігор. 

Таку оперативність можна назвати неймовірною, надто на тлі підготовки і розгляду законопроєкту про мобілізацію та заяв про те, що на підготовку законопроєкту про демобілізацію знадобиться аж 8 місяців. Складно сказати, чи є проблема з азартними іграми більш нагальною і масовою, ніж проблема з нестачею людей та виснаженням тих, хто воює з 2022 року, але абсолютно точно реформа ринку азартних ігор є більш пріоритетним завданням в очах авторів законопроєкту № 9256-д. Однак, не обійшлось і без нюансів.

Перш за все, законопроєкт № 9256-д не вирішує головної проблеми – зловживання доступом до онлайн-казино військовими.

Законопроєкт, який пропонує команда нардепів на чолі з головним “податківцем” країни, “слугою” Данилом Гетманцевим, дуже далекий від того, про що йшла мова у петиції про обмеження роботи онлайн-казино на період воєнного стану. Ледь не половина його присвячена змінам у роботі лотерей, та навіть створення окремого регулювання цього сегменту ринку. Разом з оперативністю реєстрації законопроєкту, це дає підстави припустити, що петицією та її популярністю просто скористались для просування власних ідей та інтересів, приховуючи останні за ширмою дійсно потрібних рішень.

Згідно з нормами законопроєкту № 9256-д, замість існуючої Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей планується створити два органи – “центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор“ і “центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері випуску та проведення лотерей“. У чинній редакції закону “Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор” формування державної політики у сфері азартних ігор покладено на Кабмін (роль якого планується знизити до суто виконавчої), а профільним регуляторним органом є КРАІЛ, яка координується Кабміном. Навіщо замість одного органу створювати два, особливо в умовах жорсткого дефіциту бюджету та фінансування державних видатків за гроші союзників – автори законопроєкту ніяк не пояснюють.

Варто зауважити, що чинне законодавство передбачає чіткий порядок формування складу КРАІЛ, який в законопроєкті № 9256-д пропонується прибрати, без адекватної заміни – визначити порядок формування органів, що мають замінити КРАІЛ, має Кабмін. Відтак законопроєкт містить ризики появи заангажованих регуляторних органів з широкими повноваженнями, що тільки погіршить наявну ситуацію.

Що ж до обмеження доступу військовослужбовців до онлайн-казино, що було ключовою вимогою петиції, то законопроєкт № 9256-д фактично ніяк цю проблему не вирішує. Згідно з пропозицією авторів законопроєкту, це питання має вирішити Кабмін (який і без додаткового законопроєкту міг це зробити). А також орган, який тільки планується створити – через 3 місяці після ухвалення законопроєкту №9256-д (додайте сюди час на вирішення численних організаційних питань у новоствореній структурі). Враховуючи, що на розроблення відповідної нормативної бази Кабміну відведено 3 місяці – і 3 місяці відведені на створення нових регуляторних органів замість КРАІЛ (яким також знадобиться час на фактичний початок роботи), то появи хоч якогось працюючого механізму обмеження участі в азартних іграх для військових можна очікувати не раніше 2025 року, а то й пізніше.

Чинне законодавство вже містить алгоритм заборони особі брати участь в азартних іграх – за рішенням суду або зверненням самого гравця чи найближчих родичів. Все, що було необхідно від нового законопроєкту – уточнити порядок застосування цього алгоритму стосовно військовослужбовців, наприклад, доповнити список заявників командуванням підрозділу або Міноборони чи Генеральним штабом ЗСУ – для звернень щодо певної кількості осіб водночас. А також – передбачити механізм забезпечення режиму секретності цих даних. 

Також можна розглянути варіант автоматичного блокування переказів на рахунки онлайн-казино з рахунків, які належать військовослужбовцям. Власне, щось подібне в законопроєкті № 9256-д зазначено, однак формулювання цих норм настільки неточні, що складно навіть зрозуміти, про які саме рахунки йдеться – банківські (тобто поповнити баланс в казино буде технічно неможливим, одник залишається питання готівки), чи “рахунки” на сайті організатора азартних ігор, тобто акаунти. Подібна неточність неприпустима, адже вона суттєво впливає на ефективність обмежень.

Поки що залишається констатувати, що автори законопроєкту, декларуючи розв’язання проблеми, яка призвела до появи відповідної петиції, пропонують радше імітацію рішення.

Варто зауважити ще кілька важливих аспектів законопроєкту № 9256-д. 

Однією з найсуттєвіших змін, які він пропонує, і тією, з якою можна погодитись майже без застережень, є розширення заборон на рекламу азартних ігор, якої зараз немає хіба що на дверях шкільних їдалень.

Можна дискутувати хіба що про окремі пункти цього розділу, як то заборона реклами у спортивних виданнях та на спортивних заходах, адже закон “Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор” передбачає, що одним з принципів державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор є підтримка та розвиток спорту за рахунок надходжень від проведення азартних ігор. А також те, що частина азартних ігор прямо пов’язана з перебігом та результатом спортивних заходів і організатори азартних ігор нерідко є спонсорами спортсменів чи спортивних колективів.

Те саме можна сказати щодо заборони реклами азартних ігор в мережі Інтернет загалом (заборони щодо онлайн-медіа, платформ спільного доступу до інформації (соцмереж), стрімінгових сервісів винесені в окремі пункти) – передусім тому, що відсутність ефективних механізмів контролю такої заборони призведе лише до росту нелегального сегмента азартних ігор, організатори яких будуть непідконтрольні регуляторним органам в Україні.

Щонайменше, законопроєкт варто доповнити переліком виключень щодо допустимих місць розміщення реклами в Інтернеті, адже в поточній редакції законопроєкту порушенням може вважатись навіть наявність власного сайту в організатора азартних ігор. Однак ці норми є саме дискусійними, а не відверто корупціогенними.

Більше запитань викликає пропоновані законопроєктом 9256-д підстави для анулювання ліцензії організатора азартних ігор. До цього переліку пропонується включити повторне порушення вимог щодо реклами азартних ігор, а також підтвердження невідповідності законодавству правил проведення азартних ігор та правил відвідування грального закладу, встановлених організатором. 

Щодо першого – в поточному формулюванні норма відкриває широке поле для недобросовісної конкуренції, особливо з урахуванням того, як автори законопроєкту № 9256-д пропонують реформувати регулятора ринку азартних ігор. Збалансованим підходом в цьому випадку було б кратне збільшення штрафів за порушення законодавства про рекламу, наряду з обов’язком регулятора звітувати щодо опрацювання всіх звернень щодо реклами азартних ігор – з метою недопущення вибіркового застосування санкції до організаторів.

Щодо другого пункту, то він є відверто надмірним саме в поточній редакції. Збалансованим підходом можна вважати штраф за перше порушення, анулювання ліцензії за повторне порушення або неусунення виявлених порушень впродовж визначеного періоду.

Слід також звернути увагу на обмеження, які законопроєкт № 9256-д запроваджує щодо самих організаторів азартних ігор, а саме щодо ділової репутації, зв’язків та ринкової поведінки. Законопроєкт пропонує замінити словосполучення “резидент іноземної держави, визнаної згідно із законом державою-окупантом та/або державою-агресором по відношенню до України” (як у чинній редакції закону) на словосполучення “резидент іноземної держави, що здійснює збройну агресію проти України”. Проблема в тому, що другий варіант обмежений у часі лише тривалістю збройної агресії, і формально, після припинення російсько-української війни резиденти РФ зможуть отримати легальний доступ на український ринок. Тоді як поточна редакція вимагає внесення змін до відповідного закону, що ускладнює подібний варіант розвитку подій. 

Щоправда, є досить неоднозначна ситуація з самим законом, який визначає Росію агресором. Таким був закон № 2268-VIII від 18 січня 2018 року. Однак, він втратив чинність після ухвалення закону № 2217-IX від 21 квітня 2022 року. Наразі факт вчинення Росією збройної агресії проти України закріплений у преамбулі закону № 1207-VII, ухваленого 15 квітня 2014 року, однак за змістом він вичерпає свою дію з деокупацією українських територій (або буде замінений іншим законом), тож це питання варто врегулювати більш конкретно.

Крім того, законопроєкт № 9256-д запроваджує додаткові обмеження щодо організаторів азартних ігор, яких не існувало, коли вони отримували ліцензії. Оскільки останні були видані відповідно до чинного на той час законодавства, а принцип незворотності дії закону в часі є одним з основоположних, варто передбачити застереження про те, що додаткові обмеження застосовуються лише тоді, коли підстави для їхнього застосування виникли після набрання чинності законопроєктом № 9256-д.

Це дозволить уникнути  порушення принципу правової визначеності, який наряду з принципом незворотності дії у часі є фундаментальним і також не дозволить маніпулювати нормами законодавства для тиску на учасників ринку з метою його перерозподілу.

Що у підсумку.

Вдосконалення нормативного регулювання ринку азартних ігор, передусім його онлайн сегмента дійсно є необхідним і логічним кроком після легалізації азартних ігор та аналізу поведінки його учасників – як організаторів азартних ігор, так і гравців та держави. Перш за все, йдеться про обмеження способів та шляхів реклами азартних ігор, вдосконалення ефективного алгоритму захисту вразливих осіб від ігрової залежності, запуску системи онлайн моніторингу азартних ігор, яка мала запрацювати ще у 2022 році  та недопущення виявлених проблем у майбутньому.

Частину цих завдань законопроєкт № 9256-д виконує, переважно це судження стосується обмеження реклами азартних ігор. Проте, в той самий час він пропонує ряд просто безглуздих або й відверто корупціогенних рішень, які ймовірно призведуть до погіршення ситуації – як для гравців, так і для учасників ринку та держави.

Відтак ухвалення цього законопроєкту в поточному форматі, надто без виправлення недоліків щодо юридичної техніки, наявних в тексті законопроєкту, є не лише недоцільним, а подекуди й шкідливим. Законопроєкт потребує значного доопрацювання, зокрема в частині якомога швидшого запровадження ефективного механізму обмеження доступу до онлайн-казино вразливих категорій гравців, зокрема військовослужбовців.

Також варто відмовитись від ідеї ліквідувати вже існуючий регуляторний орган (КРАІЛ), недоліки роботи якого можна проаналізувати та внести необхідні корективи – замість того, щоб на вкрай непрозорих засадах створювати два нових в умовах відсутності коштів на їхню роботу, та за умови, що їм доведеться напрацьовувати вже наявний у КРАІЛ досвід з нуля.