Реформи заради корупції – ризики та загрози від законопроєкту №10101 для ринку азартних ігор та держави
Період заборони азартних ігор в Україні, який тривав з 2009 по 2020 роки можна описати як класичний приклад ситуації, коли чиновники, прикриваючись уявною турботою про громадян, використовують владні повноваження для власного збагачення. Адже попри формальну незаконність цього виду діяльності, гральний бізнес процвітав – під опікою силовиків та політиків.
Іноді суспільству кидали кістку у вигляді шоу з нальотом правоохоронців на якийсь зал гральних автоматів (які існували під вивіскою «комп’ютерний клуб»), що зовсім не заважало існуванню десятків аналогічних залів у кожному спальному районі кожного міста. Гральний бізнес настільки «побороли», що встигли сформуватись навіть окремі мережі в цьому бізнесі, зі своєю айдентикою.
Покласти край спробам вдати, що на заборону грального бізнесу в Україні зважає хоч хтось, мав закон «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», ухвалений влітку 2020 року. В законі унормували порядок та способи організації азартних ігор, вимоги до учасників та умови ліцензування і створили профільний регуляторний орган. Передбачили також запровадження системи онлайн-моніторингу процесу, яка мала в режимі реального часу відстежувати ставки та хід гри, але з її запровадженням якось «не склалося», формальною причиною була відсутність коштів на її запуск, хоч саме рішення нібито й розробили.
Як це зазвичай буває з високомаржинальними сферами бізнесу в яких відсоток тіньової діяльності може легко переважити частку діяльності звітної, у представників влади одразу ж виникло бажання «пореформувати» щойно легалізований ринок. Індустрію, а заразом і регулятора – Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей почали критикувати за те, що азартні ігри приносять державі занадто мало податків.
За 2021-2022 роки надходження від продажу ліцензій склали трохи більше 2,5 мільярда гривень. У держбюджеті заплановано було отримати 7,4 мільярда гривень за 2021 рік та ще 1,1 мільярда у 2022. Втім, нардепи, які критикували легальний гральний бізнес, змовчали про одну деталь – згідно з профільним законом, платежі за ліцензії розтягуються на 5 років, тому формально, на заплановані 7,4 мільярда гривень ліцензій дійсно було видано, але чекати цієї суми доведеться 5 років. Щоправда, претензії з цього приводу слід адресувати радше депутатам, а не бізнесу.
Крім плати за ліцензії, критиці були піддані й податкові надходження від організаторів азартних ігор. На початку повномасштабного вторгнення Росії нардепи дозволили організаторам азартних ігор сплачувати податок на рівні 2% від доходу. За словами голови податкового комітету ВР Данила Гетманцева, ті компанії, які перейшли на 2% ставку, до переходу сплачували в середньому по 200 000 гривень щодня, а після зміни ставки оподаткування по 23 000 гривень на день. На що нардепи розраховували, коли дозволяли платити менше, а потім з’ясувалось, що бізнес цим дозволом скористався – залишається загадкою. На розгадку пішли 9 місяців, впродовж яких держава недоотримувала податки, а нардепи бідкались.
В черговій спробі рішуче побороти все «погане» в галузі, групою нардепів було зареєстровано законопроєкт №10101 від 2 жовтня 2023 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення законодавства у сфері організації та проведення азартних ігор та державних лотерей». У пояснювальній записці до нього зазначено, що метою законопроєкту є «вдосконалення ліцензування у сфері організації та проведення азартних ігор та державних лотерей з метою недопущення зловживань положеннями чинного законодавства». Чому на потенційні зловживання положеннями чинного законодавства реагують нардепи, а не податкова, поліція, прокуратура, БЕБ та профільний регулятор – може здатись загадкою, на перший погляд.
Аналізуючи норми пропонованого законопроєкту перш за все варто віддати належне юридичній техніці авторів законопроєкту – тому, наскільки «якісно», повно та зрозуміло написано текст проєкту. Найбільш яскраво вона продемонстрована у пункті 37 статті 1 законопроєкту 10101, яка визначає організаторів азартних ігор як…організаторів азартних ігор (з уточненням по видах – казино, гральних автоматів, покеру тощо).
Для порівняння, поточна норма, яку автори проєкту № 10101 пропонують «вдосконалити», виглядає так: організатор азартних ігор – юридична особа (1) – резидент України (2), яка на підставі отриманої ліцензії (3) має право здійснювати зазначений у такій ліцензії вид діяльності (4) з організації та проведення азартних ігор відповідно до вимог цього Закону (5). В дужках перелічено ключові аспекти чинного визначення поняття азартних ігор, кожен з яких містить та повідомляє важливу інформацію про те, хто може бути організатором азартних ігор згідно з законодавством України – юридичні особи, зареєстровані в Україні, які отримали ліцензію та мають право здійснювати організацію азартних ігор того виду, ліцензію на який вони отримали згідно з законом. Всю цю інформацію автори 10101 пропонують замінити на визначення яке визначенням не є взагалі.
Подібна критика могла б так і залишитись в царині юридичної казуїстики, якби законопроєкт № 10101 не створював значно більших проблем для легального ринку азартних ігор та, найголовніше, держави і українців.
Коротко про ключові з них:
1) У частині 1 статті 2 законопроєкт доповнює перелік видів діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор пунктом 6 – «надання послуг у сфері азартних ігор». При цьому законопроєкт не конкретизує того, які саме послуги маються на увазі – розробка програмного забезпечення для гри, надання приміщень в оренду, послуги громадського харчування в приміщенні казино, здійснення транзакцій коштів в межах гри (ставки та виграші), страхування ризиків тощо.
Це відносить ряд непрофільних видів підприємництва до діяльності з організації азартних ігор всупереч визначенню останньої у профільному законі та створює поле для зловживань з боку контролюючих органів на користь певних учасників ринку.
Важливо також зазначити, що в частині 2 статті 14-1 законопроєкту № 10101 зазначено, що надавачами послуг у сфері азартних ігор не можуть бути банки та інші фінансові установи. З огляду на невизначеність терміну «надання послуг у сфері азартних ігор», який за таких умов можна трактувати як надання будь-яких послуг, пов’язаних з проведенням азартної гри, виключення банків та фінустанов зі списку надавачів таких послуг є нонсенсом, адже банки та фінустанови забезпечують рух коштів від учасника до організатора гри і в зворотному порядку і для азартних ігор, які проводяться онлайн, не існує іншого способу забезпечення руху коштів між учасниками та організатором, як за допомогою банків та фінустанов.
Відтак, законопроєкт потребує значного доопрацювання в частині визначення термінів, оскільки в нинішньому стані він порушує основоположний принцип правової визначеності, іншими словами – його зміст є неочевидним і незрозумілим для осіб, на права та обов’язки яких він впливатиме.
2) Хоча абзац 2 частини 1 статті 2 законопроєкту 10101 містить норму про те, що діяльність з надання послуг у сфері азартних ігор (згаданий вище пункт 6) не підлягає ліцензуванню – уже в наступній частині статті 2 законопроєкту 10101 його автори суперечать самі собі, пропонуючи замінити термін «ліцензії з надання послуг у сфері організації та проведення азартних ігор» на термін «ліцензії з надання послуг у сфері азартних ігор», що фактично запроваджує додатковий вид ліцензії та матиме негативний вплив на функціонування сфери супровідних послуг – оренди, надання послуг у сфері харчування, розміщення людей тощо.
3) Аналогічна деструктивна пропозиція міститься в пропонованій редакції частини 1 статті 5, яка передбачає створення Реєстру юридичних осіб, які мають право здійснювати діяльність з надання послуг у сфері азартних ігор. Окрім того, що саме формулювання назви цього реєстру протирічить змісту абзацу 2 частини 1 статті 2 законопроєкту 10101 і передбачає, що «діяльність з надання послуг у сфері азартних ігор» все ж потребуватиме певного виду дозволу чи ліцензії, які й надаватимуть таке право.
Вкупі з невизначеністю щодо того, про які послуги йдеться, це матиме наслідком виключно погіршення бізнес-середовища у всій галузі, звуження конкуренції та подальше скорочення надходжень до держбюджет, а також – до додаткових витрат бюджетних коштів, всупереч заявам авторів законопроєкту в пояснювальній записці до нього.
4) Автори законопроєкту № 10101 пропонують розширити повноваження контролюючого органу (стаття 10 законопроєкту) щодо нагляду (контролю) за діяльністю ринку азартних ігор та надати йому право проводити контрольні закупівлі, зокрема, шляхом використання тест-ситуації. В той же час, законопроєктом не визначено порядок проведення тест-ситуації, джерела фінансування її проведення, а також наслідків її проведення.
Такий підхід, разом з наданням регуляторному органу повноважень, притаманних та закріплених процесуальним законодавством за правоохоронними органами, несе значні корупційні ризики, в той же час, не створюючи ефективного механізму боротьби з організаторами азартних ігор, які діють без передбаченої законом ліцензії або з порушеннями ліцензійних умов.
Те саме стосується пропонованого у пункті 22-1 частини 1 статті 15 законопроєкту обов’язку організатора азартних ігор подавати до Уповноваженого органу «звітність, інші документи та інформацію, подання яких вимагається відповідно до законодавства про азартні ігри та/або на вимогу Уповноваженого органу». Формулювання «та/або» в цьому випадку створює невиправдані ризики зловживання повноваженнями з боку регулятора, що підвищує загальну корупціогенність законопроєкту.
Цей же аргумент стосується пропонованого в статті 22 законопроєкту надання права регулятору затверджувати перелік суб’єктів, які здійснюють сертифікацію та інспектування грального обладнання на відповідність встановленим Уповноваженим органом технічним вимогам. У разі ухвалення законопроєкту в такій редакції, регулятор матиме повноваження і затверджувати технічні вимоги, і визначати перелік суб’єктів, які перевірятимуть обладнання на відповідність цим вимогам. Окрім очевидних корупційних ризиків, це є посяганням на повноваження та завдання Національного агентства з акредитації України.
5) У статті 14 законопроєкту № 10101 пропонується, щоб організатором азартних ігор не могла стати юридична особа, кінцеві бенефіціари (власники істотної частки) якої були власниками істотної частки або кінцевими бенефіціарами юридичної особи, якій було анульовано ліцензію на проведення азартних ігор (та на момент анулювання у якої був податковий борг або борг за ліцензійними платежами) впродовж 5-річного строку. Подібна норма також зазначена як один з критеріїв бездоганної ділової репутації.
Окрім того, що законопроєкт ніяк не обґрунтовує тривалості зазначеного строку дії заборони, подібне обмеження є неефективним, оскільки не вирішує проблеми несплати податкового боргу чи боргу за ліцензійними платежами. Подібний підхід може збільшити витрати для недобросовісних учасників ринку на «ротацію» підставних осіб, однак ніяк не допоможе держбюджету отримати необхідні кошти. Законодавцям слід зосередитись передусім на вирішенні проблеми недоотримання коштів держбюджетом, а не на створенні перешкод учасникам ринку, оскільки пропонований спосіб також є корупціогенним з точки зору зловживання повноваженнями регуляторним та податковими органами з метою тиску на бізнес.
6) Схожою нормою пропонується доповнити статтю 51 чинної редакції закону «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», надавши регулятору право анулювати ліцензію на проведення азартних ігор за наявності податкового боргу.
Подібне рішення не лише не призведе до вирішення проблеми з ненадходженням податків до держбюджету, а й збільшить корупційні ризики та ризики зловживання повноваженнями з боку податкових та контролюючих органів. Замість запровадження ефективного механізму обліку та стягнення податків, законодавець створює умови, в яких недобросовісні учасники ринку не лише не отримують стимулу діяти в правовому полі, а навпаки – матимуть підстави спрямовувати кошти на реалізацію корупційних схем.
Підсумовуючи розглянуті норми та загальне спрямування законопроєкту № 10101, слід зазначити, що метою та інтересом держави є не позбавлення тих чи інших учасників ринку ліцензій і не створення сприятливих умов для певних учасників ринку – а отримання наперед визначених податкових та ліцензійних надходжень від всіх осіб, які бажають та мають змогу стати учасниками ринку азартних ігор.
Саме цей принцип має бути покладено в основу будь-яких законодавчих ініціатив, спрямованих на регуляцію ринку. Наразі ж законопроєкт № 10101 значно більше спрямований на обмеження доступу до ринку для наявних та потенційних учасників, ніж на реалізацію зазначеної вище мети. Окрім цього, в ряді норм законопроєкт суперечить навіть тій меті і цілям, які зазначені його авторами у пояснювальній записці до законопроєкту.
Як наслідок, проєкт закону № 10101 від 2.10 2023 «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення законодавства у сфері організації та проведення азартних ігор та державних лотерей» не може бути ухвалений у поточній редакції, оскільки це суперечить інтересам держави, створює додаткові корупційні ризики та може призвести до перерозподілу ринку азартних ігор на користь певних учасників, що є недопустимим втручанням з боку держави в ринковій економіці і завдати шкоди державному бюджету – всупереч тій меті, яка заявлена авторами законопроєкту.