Закон про множинне громадянство: коли погана реалізація руйнує хороший задум

Понад 10 місяців минуло з того часу, як президентський законопроєкт № 11469, який фактично легалізує інститут множинного громадянства в українському законодавстві, зареєстрували у Верховній Раді. Навіть в умовах війни цього часу більш ніж достатньо, щоб принаймні узгодити законотворчі ідеї президента з Конституцією України, чинними міжнародними угодами та іншими законами України. Власне, це мало бути зроблено ще до реєстрації законопроєкту – самим президентом та його Офісом. Але вже як сталося.

Чому ідея зміни підходу до концепції громадянства в українському законодавстві залишається актуальною.

Перша причина – значна кількість іноземців, які воюють у складі Сил оборони України. Чимало з них або раніше жили в Україні, або в різний час приїхали сюди, щоб долучитись до опору Росії спільно з українцями. Чимало з них або вже сформували тут соціальні зв’язки, або планують це зробити в майбутньому. Навіть якщо розглядати виключно етичний бік питання, то спрощений доступ до громадянства є тим кроком назустріч, який українська держава має зробити. Проте є й практичні причини – по-перше, будь-яка економіка потребує людей, а Україна пережила значний їх відтік (і це ще не кінець). По-друге – бойовий досвід цих людей, уже в статусі громадян України є навіть ціннішим ресурсом для держави, ніж та додана вартість, яку вони створять в економіці.

Причина друга – самі українці. Діаспора є вагомим інструментом політики, впливу на суспільну думку, а в наших реаліях – ще й джерелом валюти (у передвоєнні 2019-2021 роки українці переказували з-за кордону $12-$14 мільярдів щороку). Всі ці фактори вимагають, щоб наша держава доклала необхідних зусиль для того, щоб ці люди зберегли зв’язок з Україною, навіть інтегрувавшись у нові суспільства.

Третя причина – теж українці, але ті, які опинились поза межами контрольованої Україною території не з власної волі. А надто – діти, які народжуються в окупації. Це найскладніша частина пазла з майбутньою концепцією громадянства, адже вкрай важливо розділяти отримання російського паспорта вимушено, під впливом примусової паспортизації в РФ як частини політики стирання української ідентичності, та насправді добровільне набуття російського громадянства.

Що не так з реалізацією.

Перш за все, слід наголосити на ризиках визнання цього законопроєкту таким, що не відповідає Конституції України з огляду на недоліки законодавчої техніки, які не були виправлені в процесі розгляду. Йдеться про норму Конституції України, викладену у статті 4, яка встановлює, що в Україні існує єдине громадянство, а підстави його набуття і припинення визначаються законом. 

Існує декілька тлумачень змісту поняття “єдине громадянство”. Перша – особа може мати кілька громадянств (підданств), але у взаєминах з Україною враховується тільки громадянство України. Такий погляд закладено в статті 2 чинної версії закону “Про громадянство України”. Вона означає, що множинне громадянство фактично не забороняється, але правові наслідки його не враховуються при взаємодії особи з державою, якщо така особа серед інших має і громадянство України.

Друге тлумачення полягає в тому, що термін “єдине громадянство” слід трактувати так, як написано – жодних інших громадянств крім громадянства України особа мати не може. Як не дивно, цей погляд також відображений в чинній версії статті 19 закону “Про громадянство України”, яка передбачає втрату громадянства України як наслідок добровільного набуття повнолітньою особою громадянства іншої держави.

Проблема з президентським законопроєктом полягає в тому, що він значно спрощує процес набуття громадянства України для ряду категорій осіб, але не виправляє цю фундаментальну колізію. Враховуючи, що зараз на розгляді в КСУ перебуває справа за поданням 99 народних депутатів України щодо тлумачення положення статті 4 Конституції України про те, що в Україні існує єдине громадянство, результат розгляду може привести до визнання неконституційними частини положень президентського законопроєкту. 

Цю проблему було легко виправити, взявши за основу будь-яке з наведених тлумачень концепції “єдине громадянство”, однак з якихось причин цього не було зроблено ні президентом, ні нардепами.

Принципово новим у законопроєкті № 11469 є запровадження спрощеного порядку набуття громадянства України. Таке право матимуть громадяни держав, перелік яких має визначити Кабінет Міністрів і внести на розгляд Верховної Ради.

При цьому, законопроєкт, поданий президентом, не визначає навіть чіткого переліку критеріїв, якими має керуватися уряд. Такими можуть бути членство в ЄС, запровадження нею санкцій проти РФ, невизнання анексії територій України тощо. Якщо з членством в ЄС логіка ще прослідковується (хоча там є Угорщина, яка відверто вороже налаштована проти України і роздавала власні паспорти громадянам України задовго до повномасштабного вторгнення РФ), то з усім іншим взагалі є більше питань, ніж відповідей. 

По-перше – надання Кабміну настільки широких повноважень матиме наслідком різний підхід при внесенні різних країн до переліку, а найголовніше – створює ризики внесення до цього переліку країн, які практикують “продаж паспортів”, внаслідок чого виникнуть шляхи обходу повноцінної процедури набуття громадянства України, що суперечить самій ідеї законопроєкту.

По-друге – відсутність чіткого переліку країн, або хоча б чітких критеріїв для включення/виключення країн з цього переліку суперечить як принципу правової визначеності (тобто передбачуваності законодавства, яке регулює обсяг прав та обов’язків особи), так і ряду рішень Конституційного Суду України, який неодноразово наголошував на важливості недвозначності правових норм з метою забезпечення однакового їх застосування.

По-третє, невизначеність з переліком країн, громадяни яких мають право на отримання громадянства України у спрощеному порядку створює очевидні загрози використання цього інструменту для маніпуляції, наприклад, результатами виборів, адже громадянство гарантує не лише повний обсяг економічних прав (як то право на володіння землями сільськогосподарського призначення) чи дипломатичний захист з боку української держави, а й повний спектр політичних прав.

Ще одна проблема з ухваленим законопроєктом у тому, що він пропонує спрощені умови (не потрібно складати іспит з основ Конституції, знання історії України та володіння українською) для набуття громадянства України особам, які воювали на боці України і які зазнавали утисків з політичних мотивів у Росії або її союзниках (перелік цих країн пропонується визначати переліком країн, які проголосували проти Резолюції ГА ООН “Про територіальну цілісність України” № 68/262 від 27 березня 2014 року.

Якщо з тими, хто воював на боці України, можна зрозуміти як моральну аргументацію, так і практичні причини для такого рішення, то з другою категорією законопроєкт стає відверто дискримінаційним в розумінні статті 2 Загальної декларації прав людини, яка передбачає, що не повинно відбуватися розрізнення на основі політичного або міжнародного статусу країни або території, до якої людина належить. Такий підхід фактично є бомбою сповільненої дії, яка може потягнути за собою визнання нечинними як ряду норм у самому законі, так і рішень, ухвалених з цих підстав.

З усіма переліченими недоліками законопроєкт № 11469 був поданий президентом, пройшов усі стадії розгляду у Верховній Раді, і вочевидь, так само буде підписаний президентом, залишаючи цілу низку проблем на майбутнє – як для держави, так і для осіб, на захист яких він нібито й був спрямований.