Яким може бути референдум про мир – і чи можливий він взагалі

Після зустрічі з Трампом наприкінці 2025 року Володимир Зеленський заявив, що узгоджений між Україною і США 20-пунктовий план завершення російсько-української війни потрібно закріпити на всеукраїнському референдумі. Це твердження цікаве одразу з декількох причин, але розглянемо найважливішу з них – чи можливо провести такий референдум взагалі, а якщо так, то яким він може бути.

Ключову проблему – припинення вогню – залишимо на відповідальності президента США, який пропустив уже всі власні дедлайни, але не полишає надії добитись від свого російського колеги того, чого той робити не хоче і, в певному сенсі, – не може. Припустимо, що угоди про припинення вогню на 30-90 днів досягнуто і в процесів ЦВК змогла підготувати необхідну інфраструктуру (для цього потрібно близько 6 місяців).

Згідно зі статтею 3 закону “Про всеукраїнський референдум”, предметом референдуму можуть бути питання:

• затвердження закону про внесення змін до розділів I (Загальні засади), III (Вибори, референдум), XIII (Внесення змін) Конституції України;
• загальнодержавного значення;
• про зміну території України;
• про втрату чинності законом України або окремими його положеннями.

При цьому, частина 2 згаданої статті забороняє виносити на референдум питання:

• що суперечать положенням Конституції України, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права;
• що скасовують чи обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх реалізації;
• спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі;
• щодо питань податків, бюджету, амністії;
• віднесені Конституцією України і законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Також ця стаття встановлює, що на референдумі може розглядатися лише одне питання за раз. Враховуючи, що з питань щодо внесення змін до Конституції України референдум призначає президент, а з питань про зміну території України – Верховна Рада (і це конституційні норми, їх не змінити швидко), то єдиним можливим форматом є референдум у вигляді плебісциту (опитування), результати якого не впроваджуються автоматично. Щодо територій та змін до Конституції доведеться проводити окремі референдуми.

Щодо референдуму про зміну території і одночасну заборону виносити на референдум питання, які порушують територіальну цілісність, потрібно пояснити детальніше. Конституція України у статті 73 зазначає, що виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. При цьому, закон “Про всеукраїнський референдум” передбачає, що така зміна території не може означати зменшення, лише збільшення або “переформатування” (наприклад, зміну системи адміністративного устрою, об’єднання чи поділ регіонів, присвоєння спеціальних статусів, як у Києва та Севастополя тощо). Відтак, що б не було написано в мирному плані, питання відмови від територій не може бути розглянуте на всеукраїнському референдумі, щонайменше до внесення змін до закону про референдум, за які має проголосувати Верховна Рада і підписати президент.

Якщо пригадати ті 20 пунктів мирного плану, які нещодавно озвучив президент Зеленський, то бачимо одразу декілька проблем:

1. Пункт 1 з 20 передбачає “перепідтвердження” державного суверенітету України. Складно сказати, що мали на увазі автори плану, тому що суверенітет України не ставиться під сумнів навіть Росією (і вже точно не потребує ніякого “перепідтвердження”), але тут виникає суперечність з пунктом 3 частини 2 статті 3 закону “Про всеукраїнський референдум”, який забороняє розглядати на всеукраїнському референдумі питання, спрямовані на порушення державного суверенітету України. Ба більше – у яких кордонах державний суверенітет України планується “перепідтвердити”?
2. Та сама проблема виникає з пунктом 4 з 20, який передбачає обмеження чисельності ЗСУ в мирний час у 800 000 людей. Справа не в формальній кількості (800 тисяч, 80, чи 8 мільйонів), а в тому, що така угода фактично обмежує суверенітет України щодо визначення розміру армії. Такі повноваження закріплені статтею 85 Конституції за Верховною Радою.
3. Пункт 12 з 20 мирного плану поки що не узгоджений, але він стосується окупованої ЗАЕС. Відтак, будь-який формат, крім повернення станції Україні (на що Росія погодиться хіба якщо станеться диво) означатиме, що йдеться про відмову або від частини суверенітету (та сама проблема, що й вище), або про відмову від частини території, що також забороняє пункт 3 частини 2 статті 3 закону “Про всеукраїнський референдум”.
4. Те саме стосується пункту 14 мирного плану, який передбачає певний формат (поки не узгоджений) відведення військ – Росія вимагає одностороннього виходу ЗСУ з Донеччини (і очевидно, що з Запоріжжя та Херсонщини, які так само анексовані), тоді як Україна наполягає на взаємному відведенні військ від лінії зіткнення і передачу її під контроль миротворчих сил з можливим створенням вільної економічної зони.

Це перелік найбільших проблем з ідеєю ратифікації поточного мирного плану на референдумі. Проте є й інші, наприклад з тим, щоб взагалі призначити цей референдум. Згідно з законом, під час дії воєнного стану це неможливо, а згідно зі словами президента Зеленського, воєнний стан буде припинено після отримання Україною гарантій безпеки – які є однією з умов мирного договору. Тобто частина договору має набрати чинності ДО того, як Україна зможе призначити референдум для підтвердження самого цього договору. 

Окрім того, пункти про чисельність ЗСУ, долю ЗАЕС та Донеччини (і очевидно що й про анексовані Росією Луганщину, Запоріжжя та Херсонщину теж), які можна прийняти або відкинути тільки в комплекті з усіма іншими), передбачають ряд змін до Конституції України, зокрема статті 2 (Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною), статті 85 (про повноваження ВР визначати чисельність ЗСУ), статті 133 (система адміністративно-територіального устрою). Нинішнє законодавство про всеукраїнський референдум передбачає – щодо деяких з цих питань його має призначати президент, а щодо інших – Верховна Рада.

Якщо вам ще недостатньо божевілля – оскільки на референдум виноситься лише одне питання за раз, і наразі йдеться про сам по собі мирний план, без конкретних законопроєктів про зміну Конституції, то для імплементації результатів референдуму доведеться провести ще декілька референдумів – щоб внести відповідні зміни до Конституції, тому що для цього на референдумі мають бути представлені тексти законопроєктів про внесення таких змін.

Тепер трохи іронії – сама по собі ідея затвердження мирного плану, окремі пункти якого не мають підтримки у суспільстві (фактично більшість з них, окрім ідеї припинення вогню) – багатьма розцінюється як намір президента Зеленського перекласти з себе відповідальність за завершення війни на все суспільство (як він сам казав – “усі ми президенти). На перший погляд, ця ідея є доволі привабливою, яким би не було рішення громадян. Принизливий мир – “так ви ж самі за це проголосували”. Продовження війни, збереження і посилення обмежень та мобілізації – “так ви ж самі за це проголосували”. Це узгоджується з ідеєю президента про те, щоб провести референдум і вибори президента одночасно. Щоправда, наразі це суперечить закону, але його нескладно змінити.

Проте, як уже зазначалось, і за визначенням частини 5 статті 19 закону “Про всеукраїнський референдум”, можливим є лише референдум з питань загальнодержавного значення, а не той, що передбачатиме зміни до Конституції та зміни території. Відтак, за змістом абзацу 2 частини 1 статті 4 того ж закону – результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі з питань загальнодержавного значення є обов’язковими для розгляду і прийняття рішення у порядку, визначеному Конституцією та законами України.

Іронія в тому, що всі ці рішення, починаючи від обмеження суверенітету і, хай часткової, але відмови від територій, мають розробити і ухвалити народні депутати монобільшості і підписати президент Зеленський. Що автоматично “поверне” їм відповідальність, перекладену на учасників референдуму. 

Звісно ж, якщо Росія погодиться зупинити війну, що не виглядає зараз імовірним.