Як президент подарував два мільярди гривень виробникам сигарет і довів необхідність конституційної реформи
Цими днями закінчилась драматична історія з (не)підписанням закону №11090. У ньому йдеться про підвищення акцизного збору на тютюнові вироби і, на перший погляд, ні з його ухваленням, ні з підписанням не мало виникнути жодних проблем. Проте, замість підписання ще у 2024 році, набрання чинності з 1 січня 2025 та надходження до бюджету двох мільярдів гривень за минулі 3 місяці, ми отримали черговий приступ прокрастинації президента.
Закон № 11090 “Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби” входив до пакета “євроінтеграційних”, був одним з “маяків реформ” Міжнародного валютного фонду в часи, коли державі як ніколи потрібні гроші та й не тягне за собою значних політичних наслідків, як, наприклад, зниження мобілізаційного віку.
Сумнівні рішення навколо цього закону з’явились ще у Верховній Раді. З якогось дива нардепи вирішили зменшити розмір акцизу для ТВЕН (IQOS, glo тощо) на 20%, тим самим зменшивши доходи бюджету на користь виробників цих пристроїв. І цим можна було б пояснити затримку з підписанням закону – якби президент заветував його у такій версії та, згідно з Конституцією, запропонував нардепам вирівняти ставки акцизу на всі тютюнові вироби. Зрештою, немає жодної реальної різниці між палінням цигарок та IQOS, як і їхнім виробництвом, яка б могла пояснити різні ставки акцизу.
Однак замість вето, яке б теж відтермінувало набрання законом чинності, але компенсувало це надходженнями від більших акцизів для ТВЕН, у президента закон просто відклали “в шухляду” без якихось об’єктивних причин. Внаслідок цього український бюджет, за підрахунками нардепа Ярослава Железняка, недоотримав 2 мільярди 116 мільйонів гривень.
Такі можливості президенту дає поточне формулювання статті 94 Конституції України, яке через певну невизначеність, може бути використане як задля банальної корупції та зловживання владою, так і завдати значно більшої шкоди, враховуючи, що закон № 11090 є далеко не єдиним серед тих, які чекали підпису президента понад встановлений строк.
Таких законів набралось близько півсотні. Наприклад, закон № 11379-д, який виправляв колізію внаслідок якої обмежено придатні чоловіки у віці до 25 років могли бути мобілізовані, а повністю придатні – ні. Він чекає на підпис президента з жовтня(!) 2024 року.
Інший приклад – закон № 11321, який передбачає трансляцію засідань комітетів (навіть не трансляцію з залу засідань) Верховної Ради та забезпечує відкритість їхньої діяльності. Президент не підписує цей закон уже майже 2 місяці, попри заклики з боку медіа та громадського сектору.
Зрештою, найбільш наочний приклад – закон № 4201 про скасування переведення стрілок годинників, який очікує на підпис Володимира Зеленського аж з серпня 2024 року. Враховуючи, що цей законопроєкт був поданий особисто головою Верховної Ради і президент так і не знайшов часу на його підписання за 7(!) місяців, йдеться уже про елементарну неповагу з боку президента до очільника парламенту та свого політичного партнера.
Це підводить нас до головного висновку цієї історії – Україні необхідні зміни до Конституції, щонайменше – рішення Конституційного Суду, які б визначили чіткий порядок дій у випадку, коли президент ігнорує обов’язок щодо підписання законів..
Чинна редакція статті 94 презюмує, що президент України діятиме добросовісно і з чітким дотриманням конституційних меж своїх повноважень. Простіше кажучи – або застосує право вето, або підпише прийнятий Верховною Радою закон у 15-денний строк. Однак вона не містить чіткого порядку дій на випадок описаної вище ситуації – коли президент не робить ні першого, ні другого.
При цьому, у ч. 3 ст. 94 зазначено: у разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.
В останніх словах і криється ключова проблема – якщо по закінченні 15-денного строку на підписання закон вважається схваленим президентом, то “ким” він має бути підписаний? Президентом? Це логічний висновок як зі змісту цієї, так і наступної частини ст. 94. Але ми в ситуації, коли президент не виконує цей обов’язок, а стаття 105 Конституції гарантує йому недоторканність на період каденції, унеможливлюючи притягнення президента до якоїсь відповідальності за подібне зловживання.
Головою Верховної Ради? Але чіткої вказівки на це немає, як, наприклад, в ч. 4 ст. 94, де це передбачено прямо – якщо вето президента подолане ⅔ від конституційного складу парламенту і президент впродовж 10 днів все одно відмовляється підписати закон, це робить голова Верховної Ради України.
Відтак, чинна редакція Конституції залишає правову невизначеність, яка дозволяє президенту заблокувати роботу Верховної Ради. Крім випадку, якщо голова парламенту вирішить діяти всупереч політиці президента та ініціює конфлікт між двома конституційними центрами влади. Щобільше, подібна невизначеність суперечить самій ідеї незалежності парламенту як окремої гілки влади, та концепції парламентсько-президентської держави.
Слід нагадати, що згідно зі статтею 6 Конституції державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову – і жодну з них президент не очолює. Президент очолює оборонну сферу, як Верховний Головнокомандувач, та зовнішньополітичний напрям, як глава держави, уповноважений виступати від її імені. Обмеження впливу президента на рішення Верховної Ради України також відображене у п. 30 ч. 1 ст. 106 Конституції, яка позбавляє його права вето щодо законів, які вносять зміни до Конституції України.
Відтак, якими є шляхи розв’язання проблеми з непідписанням прийнятих законів, яка вже набула системного характеру – без розпалювання політичного конфлікту між головою Верховної Ради та президентом (якщо припустити, що в нинішній конфігурації влади голова парламенту знайде в собі сили відстоювати власну суб’єктність, замість того, щоб задовольнятись роллю виконавця вказівок, чи навіть бажань, президента).
Перший (і найпростіший) – рішення Конституційного Суду України, яким буде здійснено офіційне тлумачення ч. 3 ст. 94 Конституції України в контексті застосування її за аналогією з ч. 4 цієї ж статті. Іншими словами – КСУ має вирішити, якщо впродовж 15 днів після прийняття закону президент не підписав його і не застосував вето – закон підписує і надсилає для опублікування Голова ВР.
Для цього варіанту потрібне конституційне подання за підписом щонайменше 45 народних депутатів, але його можливо реалізувати навіть під час дії воєнного стану.
У 1998 році Конституційний Суд України вже розглядав зміст ч. 2 і 4 ст. 94 Конституції України за поданням президента. Однак те рішення (№ 11-рп/98) стосувалось здебільшого способу обрахунку 15-денного строку, визначеного ч. 2 ст. 94 Конституції та дій Верховної Ради у разі застосування президентом права вето і не зачіпало ключової проблеми, з якою ми стикаємось сьогодні.
Другий (значно триваліший та складніший) – зміни до статті 94 Конституції України, для чого потрібна законодавча ініціатива не менш ніж третини від конституційного складу ВР (150 нардепів). Крім того, такий законопроєкт має бути підтриманий не менш як трьома сотнями голосів на наступній черговій сесії ВР, що наразі неможливо з огляду на роботу ВР у режимі безперервної сесії – навіть якщо не розглядати конституційну заборону на подібні зміни в період воєнного стану.
Попри це, пряме внесення змін до Конституції, навіть після завершення воєнного стану, може стати саме тим кроком, який продемонструє відновлення суб’єктності Верховної Ради у тих обсягах, які визначає Конституція України, та завершення періоду парламентської кризи, що триває з осені 2019 року, коли Верховна Рада була фактично підпорядкована Офісу президента.
Є ще третій шлях, значно менш “елегантний”, але законний або, щонайменше, такий, що може підштовхнути поточну кризу до законного розв’язання – внесення змін до Регламенту Верховної Ради, який є звичайним законом за своєю природою і не підпадає під описані вище обмеження, які застосовуються до конституційних законів. В цьому варіанті Верховна Рада сама визначить порядок підписання та оприлюднення законів, які були прийняті, надіслані на підпис президенту, але не підписані й не повернуті з пропозиціями від президента.
Очевидною проблемою такого підходу є те, що фактично це буде викликом президенту з боку Верховної Ради та голови парламенту, що є небажаним кроком навіть за умови повної їхньої суб’єктності (і неможливим кроком за нинішніх умов). Також цей крок може спровокувати спір щодо конституційності подібних змін та підписаних на цій основі законів, внаслідок чого питання повертається до Конституційного Суду України.
Який би підхід з описаних не був застосований, поточну конституційну кризу слід розв’язати якомога швидше, адже системність порушень з боку президента свідчить про те, що він усвідомлює можливості, які вона йому надає. Вкупі з всеосяжним впливом на парламент та уряд, це створює ситуацію, в якій президент фактично є одноосібним правителем держави, від якого залежить і виконавча, і законодавча гілки влади.
Або, щонайменше, дає президенту неймовірні корупційні можливості, як у випадку з законом про збільшення акцизів на сигарети.