Президент всупереч Конституції не підписує закони – нівелюючи роль парламенту
У 2024 році Володимир Зеленський не підписав найбільше законів за свою каденцію: якщо у 2019 такий був лише один, то цьогоріч вже 14 ухвалених Верховною Радою законів чекають підпису президента понад встановлений Конституцією 15-денний строк. Попередній рекорд був поставлений у 2022 році – 13 не підписаних законів. Чому це погано і як змінити ситуацію – розглянемо далі.
З початку каденції Володимира Зеленського у 2019 році в черзі на очікування його підпису накопичилось майже півсотні ухвалених Верховною Радою законів. Серед них є як відверто безглузді, на кшталт № 9665, який запроваджує відповідальність за зберігання дров без документів, так і ті, набрання чинності якими давно на часі, наприклад № 11379-д про виправлення помилки, яка дозволяє мобілізувати обмежено придатних, яким ще не виповнилось 25 років. Донедавна серед законів, на які поширювалась президентська прокрастинація, був і “податковий” № 11416-д, внаслідок чого до бюджету надійде менше коштів, ніж очікувалось. Але після 45 (замість конституційних 15) днів роздумів, президент все ж підписав цей закон. Примітно, що Кабмін порахував бюджет на 2025 рік з урахуванням змін, які вносив цей закон, ще до його підписання. Тобто в уряді або знали, або сподівались на підписання його президентом, який зволікав без якихось суттєвих причин.
З погляду Конституції України, роль президента в законотворчому процесі доволі незначна – він один з суб’єктів права законодавчої ініціативи (поряд з нардепами та урядом) і має підписувати кожен закон, ухвалений парламентом. Або ж застосувати право вето і повернути закон до Верховної Ради з власними пропозиціями. Проте у разі подолання президентського вето голосами 300 нардепів, у президента немає іншого виходу, крім підписати закон перед його оприлюдненням – інакше це зробить голова ВР. Іншими словами, головний закон країни дає президенту право аргументовано дискутувати з парламентом (в чітко визначених межах), але не дозволяє вирішувати, який закон набуде чинності, а який – ні.
В такий спосіб досягається дві речі. По-перше, забезпечується єдність у встановленні рамок роботи держави та взаємодії суспільства з державою, тому що формально, парламент і президент суголосно встановлюють та акцептують ці рамки. По-друге, парламент залишається достатньо самостійним, щоб президент не зміг заблокувати процес ухвалення законів і цим тиснути на законодавчу гілку влади.
Проте, ця система працює лише тоді, коли парламент і нардепи є самодостатніми суб’єктами політичного життя. Тобто, в будь-якій нормальній політичній ситуації Конституція України забезпечує необхідний баланс сил та взаємодію ключових державних інституцій.
Політична ситуація в Україні, яка склалась з осені 2019 року, не є нормальною.
Через те, що більшість депутатів від президентської фракції (вона ж, формально, є більшістю у ВР), включаючи керівництво парламенту, не є самостійними політиками і навіть не є самостійними публічними особами поза межами команди Володимира Зеленського та його політичного рейтингу. Як наслідок, єдиним логічним варіантом поведінки для більшості нардепів від “Слуги народу” є чітке слідування бажанням президента, взамін за сподівання залишитись в його кадровій обоймі та на верхівці політичного життя України. А як наслідок – ці люди відмовляються від власної політичної суб’єктності.
Те саме стосується й ряду нардепів, які формально не входять до президентської фракції, але орієнтуються на президента з власних причин. Сюди можна віднести тих, хто став занадто токсичним навіть для “Слуги народу”, як Мар’яна Безугла, нардепів від ексОПЗЖ, яку заборонили, але мандати її члени зберегли, тощо. Найкращим прикладом такої ситуації є законопроєкт № 4201 “Про обчислення часу в Україні”. Його автором є голова Верховної Ради Руслан Стефанчук, він же лобіював ухвалення цього законопроєкту серед нардепів ще з 2020 року. Законопроєкт проголосували у липні 2024 і з того часу він лежить в Офісі президента – без підпису, і без вето з боку президента.
Це вичерпна демонстрація вторинності статусу очільника парламенту з боку президента, формально, парламентсько-президентської республіки. Адже з літа 2024 року президент підписав уже не один закон, зокрема й ті, що були ухвалені після законопроєкту про відмову від переведення стрілок годинника. Президент міг би публічно озвучити причини незгоди з ухваленим варіантом законопроєкту, повернувши закон з зауваженнями до Верховної Ради і давши спікеру можливість погодитись на компромісний варіант. Натомість Руслан Стефанчук мусить вдавати, що не розуміє поведінки президента, запевняючи журналістів, що президент підпише “його” законопроєкт – коли-небудь, хоча був зобов’язаний це зробити ще кілька місяців тому.
Приклад з законопроєктом голови ВР примітний ще й тому, що норми статті 94 Конституції України сформульовані в доволі цікавий спосіб. Частина 4 цієї статті встановлює, що в разі подолання вето президента двома третинами нардепів, президент зобов’язаний підписати такий законопроєкт впродовж 10 днів з подальшим опублікуванням та набранням чинності. А якщо президент ухиляється від підписання, то закон підписує голова ВР і оприлюднює за своїм підписом.
Проте, в частині 3 статті 94 Конституції, яка встановлює, що президент має 15 днів на підписання або вето закону, а якщо цей строк закінчився – то “закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений”. Неочевидно, “ким” має бути підписаний закон у такому випадку. Зі змісту частини 3 статті 94 найбільш очевидним є висновок, що у разі пропущення 15-денного строку на підписання або повернення закону, у президента зникає право вето і залишається лише обов’язок підписати закон (адже Конституція презюмує, що такий закон уже схвалено).
З іншого боку, можна припустити, що за аналогією з частиною 4 статті 94 Конституції, якщо президент не підписав і не застосував право вето впродовж 15 днів, то його повинен підписати голова Верховної Ради. Логіка такого підходу в тому, що він виключає для президента можливість паралізувати роботу Верховної Ради просто не роблячи нічого – не підписуючи і не ветуючи закони.
На цьому етапі ми знову повертаємось до питання суб’єктності – враховуючи системну проблему з підписанням законів, 45 народних депутатів могли б звернутись до Конституційного Суду для офіційного тлумачення норм частини 3 статті 94 Конституції України щодо того, хто має підписати закон у разі пропуску президентом 15-денного строку на його ухвалення – президент чи голова ВР? І чи потрібен цей підпис взагалі, якщо Конституція і так презюмує схвалення такого закону президентом після завершення 15-денного строку на підписання чи вето? І що робити, якщо президент і голова ВР ігнорують цей обов’язок. Проте, президентська монобільшість та нардепи, які орієнтуються на президента, очевидно не збираються робити нічого, що може не сподобатись президенту.
Проблема з тим, що президент не підписує ухвалені парламентом закони, не є ноу-хау Володимира Зеленського. Так бувало й раніше, однак зараз ця проблема набула системного та відверто загрозливого характеру.
Україна перебуває в умовах, які вимагають швидкого ухвалення дуже непопулярних рішень, які потрібні для виживання української держави та нації. Проте, як можна було бачити з затягуванням підписання податкового закону № 11416-д, негативний вплив на політичний рейтинг може мати наслідком саме затягування з ухваленням важливих рішень. Якщо ця “прокрастинація” триватиме, ситуація може дійти до того, що жоден політичний рейтинг уже не матиме значення – бо не буде в живих виборців, яким намагається подобатись президент.