Запит на публічну інформацію – в ІМІ пояснили юридичні аспекти для журналістів
Запит є специфічною формою звернення, для нього передбачено окремий закон і, відповідно, пришвидшено порядок реагування
Запит на публічну інформацію для журналістів є первинним та доступним інструментом отримання відомостей від державних органів. Однак, як показують моніторинги ІМІ, процес запитування та надання публічної інформації далеко не завжди є безпроблемним, а Закон “Про доступ до публічної інформації”, хай би який якісний він був, не може дати чіткі відповіді на всі практичні питання. Юрист Інституту масової інформації Володимир Зеленчук розібрав деякі проблеми та труднощі запитувачів, нагадав про особливості подання запиту, аналізу відповідей та пояснив можливі способи реагування на порушення з боку державних органів законодавства про доступ до публічної інформації.
Поняття “запит” та його змісту. Досить часто державні органи розглядають журналістські запити саме як звернення, що збільшує час відповіді до одного місяця замість п’яти днів, або ж відповідь не надається взагалі. Подібні випадки трапляються як з провини журналіста, який неправильно визначив зміст витребуваної інформації, так і з провини державного органу, який свідомо чи випадково припустився тієї самої помилки.
Суть у тому, що запит є специфічною формою звернення, для нього передбачено окремий закон і, відповідно, пришвидшено порядок реагування. Запит передбачає витребування вже наявної на матеріальних носіях інформації, попередньо створеної органом державної влади в процесі своєї діяльності.
Наприклад, Велика палата Верховного Суду в справі № 990/11/24 розглядала спір щодо відмови в наданні запитуваних відомостей, оскільки їхній характер не підпадає під дію закону про доступ до публічної інформації. Так, під час підсумкової пресконференції 19 грудня 2023 року Президент України Зеленський В. О. сказав: “Що стосується моєї команди, якщо я позбавлюсь своєї команди, у мене вона невелика, п’ять-шість менеджерів…” Запитувач звернувся листом до Президента України та просив повідомити, кого саме мав на увазі президент, коли мовив про “п’ять-шість менеджерів”, із зазначенням прізвищ і посад. Офіс президента відмовив у наданні запитаної інформації з мотивів невідповідності запиту вимогам до його змісту.
Суд визнає відмову обґрунтованою та зазначає, що про доступ до публічної інформації не йдеться, коли запит передбачає створення чогось нового, невластивого чи такого, що виходить за межі компетенції розпорядника. Суд також виділив, що запитувач не конкретизував, яку саме інформацію він бажав отримати, не вказав жодного реквізиту, даних документа (який би мав існувати на час запиту) чи відомостей (які мали б бути у володінні розпорядника). На думку Суду, вказане свідчить про невідповідність запиту вимогам, визначеним Законом “Про доступ до публічної інформації”.
Формально вимог до вмісту запиту існує всього три:
1) ім’я запитувача, поштова або електронна адреса, номер засобу зв’язку (за наявності);
2) загальний опис інформації або вид, назва, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;
3) підпис і дата за умови подання запиту в письмовій формі.
Як бачимо, Велика палата дещо конкретизує другу вимогу та припускає, що запитувач має знати про існування конкретної публічної інформації в задокументованій формі або про її наявність у розпорядника, оскільки створення цієї інформації передбачено його повноваженнями.
Отже, журналістам варто витребовувати конкретні документи або розписувати в запитах, чому ця інформація має бути наявна в розпорядника, оскільки така деталізація може бути врахована судом під час потенційного оскарження відмови.
Водночас коментарі чи роз’яснення не є публічною інформацією, а тому для їхнього отримання варто подавати лист-звернення, а не запит.
Насправді інколи складно визначити, хто ж є розпорядником потрібної інформації або в якому саме документі ця інформація відображена.
Підготовка до написання запиту повинна охоплювати принаймні мінімальне ознайомлення з нормативними актами, якими визначаються повноваження того чи іншого органу – потенційного розпорядника.
Корисним у процесі пошуку розпорядника може бути інший визначений законом спосіб забезпечення доступу до публічної інформації – її публічне оприлюднення. Наприклад, портал “Дія. Відкриті дані” містить перелік розпорядників та відомостей у формі відкритих даних, якими вони володіють. Однак останнім часом реєстр не надто активно наповнюється, а частина відкритих даних залишається прихованою з відомих причин.
Деякі розпорядники розміщують переліки інформації, якою вони володіють, на своїх сайтах. Наприклад, Офіс Генерального прокурора України публікує подібно перелік видів відомостей у його володінні. Крім того, переліки можуть визначатися внутрішніми нормативними актами державної установи, наприклад як у Національного агентства з питань державної служби.
У пригоді також можуть стати громадські ініціативи. Так, сайт “Доступ до Правди” не лише працює як уніфікована платформа для надсилання електронних запитів розпорядникам, але й пропонує добір розпорядників та відкрито публікує попередні запити із зазначенням результатів їхнього розгляду. Сайт також містить юридичні коментарі та роз’яснення в конкретних ситуаціях від експертів з питань доступу до інформації.
Журналістам також варто пам’ятати, що не лише державні органи можуть бути розпорядниками згідно з положеннями законодавства про доступ до публічної інформації. Крім суб’єктів владних повноважень, до яких зараховують державні органи та органи місцевого самоврядування, а також інших осіб із владними функціями та які ухвалюють обов’язкові рішення, надавати відповіді на запити про публічну інформацію зобов’язані також:
1) юридичні особи, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів, – щодо використання бюджетних коштів;
2) особи з делегованими повноваженнями суб’єктів владних повноважень, зокрема надавачі освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, – щодо виконання делегованих обов’язків;
3) суб’єкти господарювання з домінантним становищем на ринку, або наділені спеціальними чи виключними правами, або які є природними монополіями – щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них;
4) юридичні особи публічного права (державні / комунальні прибуткові підприємства / організації, господарські товариства з контрольним пакетом (50%+) акцій, що належить державі та/або територіальній громаді тощо) – щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага їхнього керівництва;
5) суб’єкти господарювання, які володіють інформацією:
а) про стан довкілля;
б) про якість харчових продуктів і предметів побуту;
в) про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статись і загрожують здоров’ю та безпеці громадян;
г) що становить суспільний інтерес (є суспільно необхідною інформацією).
Хоча в законі перелік розпорядників за їхніми ознаками є вичерпним, на практиці трапляються випадки, коли суд визнає, що деякі особи або установи, які необов’язково входять до цього переліку, можуть володіти публічною інформацією та зобов’язані надати відповідь на запити.
Наприклад, Верховний Суд у справі №440/4399/22 (судове рішення від 20.03.2025) розглянув випадок подання запиту на публічну інформацію до недержавної некомерційної професійної організації “Національна асоціація адвокатів України”.
У запиті містилося прохання повідомити розмір коштів, перерахованих асоціацією адвокатів на користь Збройних сил України чи інших правоохоронних органів, а також надати підтверджувальні копії платіжних документів. Позивач доводив, що ця інформація є суспільно необхідною.
Хоча Суд і визнав, що формально асоціація не є суб’єктом господарювання, однак не встановлював її належності до якогось конкретного пункту переліку розпорядників, а натомість зосередився на природі інформації.
Суспільний інтерес у цьому разі для Суду був беззаперечний, оскільки: “поширення запитуваної інформації могло сприяти дискусії з питань, що хвилюють адвокатську спільноту та суспільство в цілому; інформуванню про діяльність органів адвокатського самоврядування в частині розпорядження коштами, що акумулюються для утримання органів адвокатського самоврядування, зокрема і щорічними внесками адвокатів”. Суд підтвердив наявність в асоціації обов’язку надати відповідь на запит.
Акцент на меті та ролі запитувача в суспільстві, природі інформації, її суспільної необхідності є обов’язковими для оцінювання критеріями. На цьому наголошувала Велика палата Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у рішенні від 8 листопада 2016 року в справі “Угорський Гельсінський комітет проти Угорщини” (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary, заява № 18030/11).
Щодо тлумачення суспільного інтересу, то в іншій справі (“Центр демократії та верховенства права проти України” (заява № 10090/16) ЄСПЛ зауважив таке: “Визначення того, що може становити предмет суспільного інтересу, буде залежати від обставин кожної справи. Суспільний інтерес виникає щодо питань, які впливають на громадськість такою мірою, що вона може на законних підставах цікавитися ними, які привертають її увагу або які значною мірою стосуються її, особливо якщо такі питання впливають на добробут громадян чи життя громади. Це також стосується питань, здатних призвести до значних суперечок щодо важливих соціальних викликів або проблем, про які громадськість бажатиме отримати інформацію. Суспільний інтерес не може зводитися до прагнення громадськості отримати інформацію про приватне життя інших людей або до бажання аудиторії дізнатися сенсацію чи навіть до вуайризму”.
Насправді українські суди досить часто звертають увагу на те, чи принаймні посилається запитувач на наявність суспільного інтересу. Один абзац про важливість запитуваних відомостей для суспільства може бути корисним і під час подальшого оскарження відмови державного органу надати інформацію, яка, на його думку, має обмежений доступ.
Активні запитувачі чудово знають випадки, коли у відповідях на запит розпорядники пишуть про неможливість надати інформацію, оскільки вона є конфіденційною, службовою або таємною (має обмежений доступ). Відверто дуже мізерна кількість розпорядників насправді аналізує та зважує такі речі, як суспільний інтерес оприлюднення інформації та його співвідношення з потенційною шкодою від оприлюднення. Ще менша кількість деталізує ці речі у відповідях. Насправді обмеження доступу до відомостей розпорядник може здійснювати за умови дотримання сукупності певних вимог, які ще також відомі як “трискладовий тест”. Розберемо на прикладі.
До військової адміністрації журналісти надіслали запит із проханням надати відомості про заробітну плату всіх її працівників. Військова адміністрація погоджується з тим, що вона є юридичною особою публічного права (державним органом), надає ПІБ керівника, заступників та відомості про нараховану їм заробітну плату, як того прямо вимагає частина 7 статті 6 Закону “Про доступ до публічної інформації”. Однак персональні дані її працівників, які не є керівництвом, адміністрація не надає та зауважує, що ці відомості не підлягають розголошенню, оскільки оприлюднення ПІБ працівників створює певні ризики для них, у зв’язку з особливими повноваженнями військових адміністрацій у частині проведення мобілізаційних заходів тощо.
У своїй відповіді адміністрація посилається лише на дві з трьох обов’язкових вимог “трискладового тесту”: обмеження здійснюється з метою запобігання кримінальним правопорушенням та розголошення може призвести до скоєння злочинів щодо працівників адміністрації. Однак з відповіді адміністрації журналістам не вбачається достатньої аргументації в тому, що така загроза дійсно існує і що вона є реальною. Крім того, адміністрація взагалі не зазначала, чому шкода від оприлюднення такої інформації перевищує суспільний інтерес у її отриманні, що є третьою обов’язковою умовою тесту. Отже, обмеження в доступі вочевидь здійснювалося з порушенням прямих вимог закону щодо “трискладового тесту”.
Варто зазначити, що безпідставність часткової відмови військової адміністрації в наданні інформації, ймовірно, порушує також і пряму вимогу закону щодо заборони на обмеження таких відомостей.
Так, у частині другій статті 5 Закону України “Про захист персональних даних” передбачено: “Не є конфіденційною інформацією персональні дані, що стосуються здійснення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, посадових або службових повноважень”. Згідно з частиною п’ятою статті 6 Закону “Про доступ до публічної інформації” доступ до відомостей про одержувачів бюджетних коштів не може обмежуватись.
Ба більше, на своєму сайті НАЗК роз’яснює, що за загальним правилом працівники військових адміністрацій (населених пунктів, а також районних, обласних військових адміністрацій), які здійснюють функції представників влади та/або виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції, повинні подавати декларації як посадові та службові особи державних органів. Частина 6 статті 6 Закону “Про доступ до публічної інформації” чітко зазначає, що не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені в декларації особи, яка уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України “Про запобігання корупції”, крім випадків, визначених зазначеним законом.
Отже, персональні дані всіх працівників військових адміністрацій, які обіймають посади та уповноважені на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, не можуть визнаватися конфіденційною інформацією та, відповідно, обмежуватись у доступі.
За загальним правилом строк надання відповіді на запит становить п’ять робочих днів з моменту отримання запиту з можливістю продовження до 20 робочих днів, якщо запит стосується надання великого обсягу відомостей або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних і за умови повідомлення запитувача в письмовій формі з обґрунтуванням продовження не пізніше ніж через п’ять робочих днів із дня отримання запиту.
Якщо ж запит стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше ніж через 48 годин із дня отримання запиту.
Крім продовження розгляду запиту до 20 днів, існує також відстрочення в задоволенні відповіді на запит у зв’язку з настанням обставин непереборної сили. У цьому разі рішення про відстрочення доводиться до відома запитувача в письмовій формі з роз’ясненням порядку оскарження ухваленого рішення. Строк доведення до відома в законі не зазначається.
У справі № 380/7189/22 Верховний Суд роз’яснює, що такі події, як збройний конфлікт, ворожі атаки, загальна військова мобілізація, військові дії, оголошена та неоголошена війна тощо, є обставинами непереборної сили та можуть зумовлювати відстрочення в задоволенні запиту на інформацію.
Хоча своєчасність розгляду запитів на публічну може залежати від багатьох чинників, зокрема адресата, якому надіслано запит, режиму його роботи та наявності технічних можливостей опрацьовувати кореспонденцію (засобів комунікації, інтернету), наближення установи до місць проведення бойових дій, характеру запитуваних відомостей тощо, відстрочення надання відповіді на запит до закінчення строку дії воєнного стану в Україні, на думку Суду, не є виправданим та не допускається.
Однак будь-яке ненадання відповіді на запит, часткове чи неповне її надання, прострочення або інші порушення законодавства про доступ до публічної інформації можуть і мають бути оскаржені, а винні особи мають зазнати відповідальності.
Існує два способи впливу на несумлінного розпорядника та відновити свої порушені права:
- Подати позовну заявупро визнання протиправними дій розпорядника та його зобов’язання надати відповідь на запит до окружного адміністративного суду.
У цьому разі не йтиметься про притягнення винних осіб до відповідальності, а суд розглядатиме питання порушення права запитувача на доступ до інформації. Хоча судовий розгляд передбачає судові витрати та тривалий час розгляду, позивач зможе отримати обов’язкове рішення суду, а також компенсувати судові витрати та витрати на правову допомогу в разі виграшу справи.
- Подати скаргу на дії розпорядника до секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Працівники секретаріату або представники уповноваженого окремо звертатимуться до розпорядника з вимогою надати інформацію запитувачу в разі, якщо запит подано з дотриманням вимог законодавства про публічну інформацію.
Вони також мають право складати протокол про адміністративне правопорушення.
Стаття 212-3 КУпАП передбачає відповідальність за необґрунтоване зарахування відомостей до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит, ненадання запитуваних відомостей, неправомірну відмову, несвоєчасне або неповне їхнє надання, надання недостовірної інформації в розмірі від 85 до 850 грн.
Протоколи уповноваженого скеровуються до місцевих судів, адже наразі лише суди можуть ухвалити рішення про притягнення до відповідальності осіб за цією статтею.
Водночас у разі, якщо особа подасть позов про визнання протиправними дій розпорядника до адмінсуду, розгляд скарги уповноваженим зупиняється до моменту ухвалення рішення адмінсудом.
Громадська організація “Платформа прав людини” нещодавно оприлюднила Звіт про результати моніторингу стану дотримання права на доступ до публічної інформації в 2022–2024 роках, де, зокрема, проаналізувала практику застосування зазначених інструментів впливу на розпорядників.
Результати проведеного дослідження впевнено переконують у більшій ефективності позову до адмінсуду, де 68% позовів задовольнялися судами, натомість поновлення інформаційних прав за фактом розгляду скарг уповноваженим відбулося лише в 19% випадків.