Паспорти без гарантій: правові проблеми множинного громадянства в Україні

Закон закріпив визначення множинного громадянства як одночасної належності особи до громадянства двох або більше держав. Водночас встановлено принцип, що в межах України така особа визнається виключно громадянином України

Новий закон про множинне громадянство формалізував те, що існувало роками, втім, водночас загострив колізії з чинним законодавством. Особливо складною є ситуація мешканців окупованих територій, для яких примусова паспортизація стала умовою виживання, пише представник НААУ у Республіці Молдова Юрій Григоренко у виданні “Закон і Бізнес”.

Правове нашарування

18 червня 2025 року Верховна Рада ухвалила закон №4502-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення реалізації права на набуття та збереження громадянства України». Документ закріпив визначення множинного громадянства як одночасної належності особи до громадянства двох або більше держав. Водночас встановлено принцип, що в межах України така особа визнається виключно громадянином України.

Закон також установлює низку обмежень.

Множинне громадянство прямо заборонене для осіб, які мають паспорти Російської Федерації або держав, що не визнають територіальну цілісність України. Крім того, Кабінет Міністрів отримав повноваження формувати перелік «дружніх» країн, громадяни яких можуть набувати українське громадянство у спрощеному порядку, – зазначає Григоренко.

Утім, саме на цьому етапі виникають серйозні колізії з чинним законодавством. Спеціальні акти, ухвалені після 2014 року, вже врегулювали питання громадянства для мешканців тимчасово окупованих територій. Закон «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» щодо Криму передбачає презумпцію збереження громадянства України, незалежно від дій окупаційної влади, і визнає недійсними будь-які рішення про надання російських паспортів.

Закон «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» встановлює інші механізми: невизнання документів, виданих на окупованій території, та спрощені процедури для мешканців цих регіонів при отриманні українських документів.

У такий спосіб виникає суперечність: спеціальні закони презюмують примусовість паспортизації та збереження громадянства України для мешканців ТОТ, водночас нові норми створюють ризик втрати цього громадянства саме для тих, кого держава мала би захищати, – додає представник НААУ.

Ризики для мешканців ТОТ

Одним із найбільш проблемних аспектів нового закону є його потенційний вплив на жителів тимчасово окупованих територій. У цих регіонах Росія запровадила примусову паспортизацію, зробивши отримання російських документів фактично умовою виживання. Без них люди не можуть отримати пенсію чи соціальні виплати, звернутися по медичну допомогу, оформити спадщину, зареєструвати народження дитини чи навіть користуватися базовими комунальними послугами.

Відмова від російського паспорта часто означає громадянську «невидимість» і втрату доступу до найнеобхіднішого. Для значної кількості мешканців ТОТ російські документи стали вимушеним кроком, а не добровільним вибором. Але новий закон містить беззастережну заборону множинного громадянства для осіб, які мають паспорти Російської Федерації. Проблема полягає у відсутності чітких критеріїв, що дозволяли б відмежувати добровільне набуття від примусового. Як довести примус, якщо більшість доказів залишаються на окупованій території, а свідки не можуть брати участь у процесах через небезпеку?

Відтак, наголошує автор, виникає ризик, що сотні тисяч або навіть мільйони громадян України, які опинилися під тиском окупаційної влади, будуть юридично покарані втратою громадянства за те, що намагалися вижити. Це створює загрозу для правового статусу цілих категорій населення і підриває конституційний принцип захисту громадян України незалежно від обставин.

Дискреція Кабміну

Ще одне спірне положення закону стосується визначення кола держав, із якими допускається множинне громадянство. Якщо в попередніх редакціях президентського законопроєкту містився конкретний перелік із 33 країн Європи та «великої сімки», то ухвалений текст такого списку не містить. Закон лише наділяє Кабінет Міністрів правом формувати його самостійно.

Критерії для цього передбачені досить загально: членство держави в Європейському Союзі, застосування санкцій проти Російської Федерації та міркування, пов’язані з національною безпекою України. Однак чіткої періодичності оновлення переліку або процедурних запобіжників закон не визначає. Це фактично надає уряду повну дискрецію — від рішення Кабміну залежатиме, громадяни яких країн можуть користуватися новими можливостями.

Подібна конструкція створює ризики політичних маніпуляцій. Залежно від міжнародної кон’юнктури уряд може змінювати перелік «дружніх» держав, що безпосередньо впливатиме на правовий статус значної кількості осіб. Відсутність чіткого та стабільного списку (чи можуть у майбутньому до нього потрапити, наприклад, Туреччина, Китай або навіть Білорусь?) робить регулювання непередбачуваним. А це вже порушення принципу правової визначеності, – мовиться у публікації.

Проблеми реалізації

Після ухвалення нового закону питання реалізації множинного громадянства будуть складними. Насамперед це стосуватиметься порядку перетину державного кордону.

Відповідно до чинних правил особа, яка має кілька паспортів, визнається в Україні виключно громадянином України й повинна виїжджати та в’їжджати лише за українським паспортом. Спроба використати іноземний документ розглядається як порушення закону і може тягнути адміністративну відповідальність.

Актуальним автор вважає питання військовозобов’язаних. З 2024 року для чоловіків з подвійним громадянством чи дозволом на постійне проживання за кордоном діють ті самі обмеження виїзду, що й для інших громадян України. Новий закон цієї ситуації не змінив: кілька паспортів не надають додаткових можливостей у воєнний час.

Складнощі виникають і на рівні практичних взаємин з державними органами. Державна міграційна служба та Держприкордонслужба вже стикалися з випадками, коли громадяни намагалися «видати себе за іноземців» або використовували іноземні документи замість українських. Такі ситуації розглядаються не як порушення за сам факт множинного громадянства, а саме як спроба перетину кордону без належних документів.

Тож правозастосування збереже всі раніше існуючі труднощі: право мати кілька паспортів формально визнаватиметься, але скористатися ними вільно в українських реаліях буде неможливо… Тож хоча закон №4502-IX формально визнав інститут множинного громадянства, його практична реалізація буде суперечливою. Колізії зі спеціальними законами про окуповані території, ризики для осіб, які були змушені отримати російські паспорти, та дискреція Уряду у визначенні «дружніх» держав створюватимуть підґрунтя для численних конфліктів. У перспективі це призведе до судових процесів щодо втрати або відновлення громадянства, а також до оскарження рішень міграційних органів і прикордонної служби. Відтак питання множинного громадянства в Україні ще довгий час буде не лише політичним, а й юридично проблемним, – вважає автор.